浙江省东阳市横店镇从一个偏远村庄成长为繁荣小镇

“乡土中国”正在向“城市中国”转型。

过去40年,我国城镇化取得了举世瞩目的成就,城镇常住人口从1978年的1.7亿人增加到2018年的8.3亿人,以常住人口计算的城镇化率达到59.58%。

毋庸讳言,大型城市、特大型城市以及超大型城市是流动人口的主要流入地,也是中国经济发展和技术创新的主动力。但是,城镇化不是简单的城市人口比例增加和城市面积扩张,而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面,实现由“乡”到“城”的转变。新型城镇化的“新”，就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张,转变为以提升城市文化、公共服务等内涵为中心,真正使城镇成为具有较高品质的宜居之地。

面广量大的小城市,是中国城镇体系金字塔的底座和基础,也是沟通城乡,疏解大城市压力,推动乡村振兴的关键节点。据“中小城市绿皮书”《中国中小城市发展报告(2018)》统计,截至2017年底,中小城市直接影响和辐射的区域,行政区面积达934万平方公里,占国土面积的97.3%;总人口达11.7亿,占全国总人口的84.67%。这充分表明,小城市在我国社会经济发展和人民生活中具有极其重要的地位。

随着中国城镇化的快速推进,城市规模的扩张遭遇到越来越多的阻力,如大城市房价高涨、城市病问题凸显、雾霾天气频发等,城镇化受资源环境的约束越来越大。在反思传统城镇化弊端的基础上,新型城镇化由规模快速推进转向高质量发展的新阶段。面广量大的小城市发展,无疑将在一定程度上决定中国未来新型城镇化的整体质量。

小城市发展具有国家战略意义

根据2014年国务院第51号文件《关于调整城市规模划分标准的通知》,城区常住人口50万以下的城市为小城市。按照人口数量而非行政层级的标准,我国的小城市除大量县级市外,还包括绝大部分县和部分乡镇。

促进小城市的发展,首先在于它是我国新型城镇化的重要载体。

预计到2030年,我国城镇化水平将达到80%,这意味着城镇人口需要继续增长2.8亿。仅靠大城市来吸纳这些转移人口无疑压力巨大,而且不少大城市正面临着大量常住人口市民化的压力。由于小城市(镇)的生活成本和房价都相对较低,本地户籍的农民城镇化和市民化其实已没有任何体制障碍。通过小城市建设,积极推动农民进城,才能真正落实党的十九大报告提出的“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。

其次,小城市建设是当前乡村振兴工作的重要依托。

乡村振兴不能就乡村谈乡村,需要与新型城镇化结合,实现城乡一体化。费孝通先生曾在《小城镇，大问题》中提到:“如果我们的国家只有大城市、中城市、没有小城镇,农村里的政治中心、经济中心、文化中心就没有腿。”即使顺利实现了80%的城镇化水平,还有近3亿人口在农村。如何服务这些农民和农业人口?与大中城市不同,小城市往往是农村区域的经济中心和增长极,并与周边农民共享基础设施和公共服务资源,推动小城市(镇)的发展,提升对乡村的辐射和引领作用,有利于推动农民就地实现非农化,是加快乡村振兴战略实施的有效抓手。

另外,小城市建设还是未来可能出现的“逆城市化”人口的重要归宿。

发达国家的经验表明,在工业化中后期,“城市郊区化”“逆城市化”现象日益明显,交通网络和通讯技术的发展会缩短城市的时空距离,小城市会大量涌现并受到人们的青睐。

随着我国城市化的进一步发展,在一些超大城市周边,也将逐渐出现“逆城市化”发展趋势。大城市的高房价、拥挤、污染和快生活节奏,将使得一部分人离开,去小城市度假休闲或打造第二居所,享受“慢生活”节奏、宽敞的居住空间、自然美好的田园风光。

小城市发展依旧面临多重困境

现实中,小城市的发展仍然面临着难以忽视的困境。

一是小城市的人口数量和结构问题比较严重。2012年开始,我国劳动力总量开始绝对减少,大城市成了吸纳外来人口的主体。当前一些大城市意识到人口红利的消失,在“抢人大战”中变得越来越积极,致使很多中小城市面临人口流失的挑战。数据表明,在包含县级市在内的694个城市中,有80个城市出现了不同程度的人口收缩。如果把2000多个县城和近4万个乡镇考虑在内,小城市人口流失和收缩的程度估计会更严重。

二是按照城市行政等级配置资源的传统方式,仍然阻碍着新兴城市的发展。2014年提出的《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》,把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向,提出“将有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”。县城设市或区没有障碍,但重点镇如何发展成为小城市,仍然面临瓶颈。东部一些镇的人口早就突破了小城市50万常住人口的标准,但建制仍然是镇,形成了“小马拉大车”的发展困境。究其根源,是我国传统的城市行政层级和隶属关系很难打破。

三是就业机会较少,公共服务水平较低。根据一项对全国121个小城镇的调研报告,小城镇生活最令人不满意的就是缺乏就业机会。同时,一些基本的基础设施也存在缺口。基础设施和公共服务需要相应的人口规模支撑，但小城市人口不多,财力不足,难以改善基础设施和公共服务,这样只会使人口进一步离开小城市,形成恶性循环。

四是城市建设融资条件的变化,对小城市造成严重冲击。近年来,中央政府加大了控制地方政府债务的力度,2017年财政部等六部委发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,收紧了土地融资渠道,正在冲击传统的“以土地谋发展”的城市建设模式。

此外,小城市普遍面临着基层制度创新动力不足的困境。“多做多错、不做不错”的思想盛行,致使小城市或乡镇经济改革的胆识不够。

小城市发展体制机制亟须新突破

今年3月底发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中,国家发展改革委提到“中小城市发展要分类施策”。针对都市圈内和潜力型中小城市,要“提高产业支撑能力、公共服务品质,促进人口就地就近城镇化”。该文件首次提到“收缩型中小城市”的概念,要求这些城市“瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中”。文件还强调“稳步增设一批中小城市,落实非县级政府驻地特大镇设市”。

应该说,这些政策，学界早有呼吁。国务院2016年5月就制定了《设立县级市标准》,目前排队申请的已有上百个,进度比较缓慢。如果能落实“非县级政府驻地特大镇设市”政策,将突破城市行政层级隶属关系,比前些年的“强县扩权”更有意义。

在政策指引之外,要构建大中小城市协调发展的新格局,还需要促进小城市在城市治理上有新突破,切实推进基本公共服务均等化并提升城市治理水平。城市有大小之分很正常,但基本公共服务和治理水平不应该跟随城市等级而变。这就需要在公共服务供给上,调整政府支出结构,增加社会性支出,优先在小城市(镇)实现城乡人口基本公共服务均等化,推进养老、医疗、教育等公共服务体系均衡发展。尤其是利用远程通讯技术,开展远程医疗和远程教育。小城市基本公共服务的改善,将激励农业转移人口的就地城镇化,避免小城市因人口过度流失而空心化。

同时,加大向基层政府经济放权的力度,减少行政等级对小城市发展的束缚,激发小城市发展的活力。一些地区在这方面已有很大突破,比如浙江省从2010年开始,在保持镇级建制不变、符合法律法规前提下,赋予全省27个试点镇与县(市)级政府基本相同的经济管理权限,包括土地使用权、财政支配权、行政审批权、公共事务管理权。

小城市的建设一定要有特色和辨识度。当前国家提出到2020年,培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。小城市(镇)应抓住机会,积极推进特色小镇建设,其中产业特色是成败关键,产业兴旺自然会集聚人气。在促进小城市特色产业的形成过程中,要以民营经济作为依托。区域发展经验一再表明,民营经济和民营企业是区域经济发展最有创新活力的经济主体,也是创造市场活力、拉动经济增长的重要市场力量。

美丽乡村建设为小城市带来机遇。作为乡村集散中心的小城市是城乡人流、物流、资金流、信息流的重要集聚地,是连接城乡经济的重要纽带和区域经济新的增长点。小城市(镇)作为城乡统筹的战略节点,要在统筹“美丽乡村”和“美丽城镇”建设中,整体推进新型城市化发展。要积极推进建设生态宜居的美丽城市,在居住和生态规划、空心村和国土整治方面更有前瞻性和创造性,真正建设人文、绿色、低碳和智慧的新型小城市。

小城市要与大城市协调发展。当前我国以都市圈和城市群为主体形态的城市化格局正在形成。小城市的交通区位条件、人才信息等要素聚集能力无法和大城市相比,要注意找准自身在城市群中的定位,避免同质化竞争,实现和大城市错位发展。(王业强系中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员；赵奉军系杭州师范大学阿里巴巴商学院教授)