全球最大的开发性金融机构最近很忙。

5月28日，国家开发银行（下称“国开行”）与北京市政府在京签署《加快推动北京新型城镇化建设战略合作框架协议》，北京市委书记郭金龙与国开行董事长胡怀邦参加座谈。

此前一天，国开行与湖南省政府在长沙召开2013年度新型城镇化融资工作座谈会；双方共签订8项合作协议，涉及融资852.5亿元。

在过去十多年的中国城镇化进程当中，作为平台贷款模式的发明者，国开行扮演了至关重要的角色。近年来，出于对地方债务风险的担忧，监管部门一直对平台贷款进行严格限制。在新一届政府高举城镇化大旗之际，国开行强烈的扩张冲动，与资金饥渴的地方政府一拍即合。

昨日，一位国开行内部人士向记者透露，在胡怀邦接替陈元出任国开行董事长后，该行内部已经成立了多个改革研究小组，如何应对城镇化机遇正是主题之一，旨在争取政策支持并研究创新方式，突破平台贷款调控对该行业务发展的限制。

国开行行长郑之杰近日撰文称，本轮城镇化进程需要新增投资超过50万亿元。数据显示，截至2012年底，国开行城镇化贷款余额3.4万亿元，占同期人民币贷款余额的71%。

银政联姻忙

从国开行网站披露的新闻稿来看，今年3月份以来，国开行先后与安徽、深圳、四川、福建、湖南和北京等地政府签订了合作备忘录或协议，至少涉及金额5000多亿元，合作焦点均锁定为城镇化。

率先启动的是安徽，15年前，国开行曾牵手安徽省政府创造了举世闻名的“芜湖模式”。据披露，2013年3月13日，国开行与安徽省政府在京签署《综合推进安徽省新型城镇化建设试点合作备忘录》。根据备忘录，2013至2015年，双方将在安徽省9市、21县启动新型城镇化建设试点，并在2020年前持续深入推进全省新型城镇化建设。

4月11日，深圳市政府与国开行举行高层会谈并签署合作协议，进一步深化双方战略合作，共同推动特区新型城镇化发展。根据相关协议，国开行2013年将为深圳市重点建设领域提供300亿元融资额度，“十二五”后三年提供投融资项目合作额度1000亿元。

进入5月份，国开行银政联姻步入第一个高峰。8日，国开行与四川省政府签署合作备忘录，未来五年，该行将向四川省新型城镇化领域提供意向融资总量2000亿元。

5月10日，国开行与福建省政府签署合作备忘录，该行未来三年计划融资1500亿元支持福建省都市区建设和中心城市、中小城市发展，支持新型城镇化试点及小城镇综合改革试点建设。

5月27日，国开行与湖南省政府召开2013年度新型城镇化融资工作座谈会。双方共签订8项合作协议，涉及融资852.5亿元，主要面向湖南“十二五”新型城镇化发展。

本周二，国开行与北京市政府签署《加快推动北京新型城镇化建设战略合作框架协议》。胡怀邦表示，该行将在多渠道解决资金需求方面加大力度，在支持新型城镇化建设方面发挥主力银行作用。

新瓶装旧酒？

在国开行紧锣密鼓的银政合作背后，是政府换届以来持续发酵的城镇化概念。2012年末召开的中央经济工作会议明确指出，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在”。

去年12月17日，即中央经济工作会议闭幕次日，国开行召开党委中心组学习会，时任国开行董事长陈元在会上强调，城镇化是我国最大的内需潜力和持久发展动力，要综合统筹，加强规划，推动城镇化健康持续发展。

在2013年初举行的国开行年度工作会上，陈元直接提出：今年国开行将以支持城镇化为重点，将一半以上的新增贷款投向城镇化及配套建设。3月，即将离任的陈元撰文表示，国开行要把握机遇，在推进城镇化的历史性任务中继续担当金融先锋。

本月以来，国开行监事长姚中民和行长郑之杰先后在两份央行主管的刊物上公开发表文章，主题皆是城镇化。姚中民撰文称，国开行支持城镇化建设的时间最长、力度最大、质量最高、效果最好，已成为支持城镇化的主力银行。

在题为《新型城镇化是经济转型的重要战略》的署名文章中，郑之杰指出，按照到2020年实现60%城镇化的目标和目前近2亿“半城镇化”人口市民化测算，需要新增投资超过50万亿元，资金缺口特别是股本性资金缺口巨大，急需专项资金支持。

 “新型城镇化建设，需要开发性金融在中长期资金供给、引导资源配置等方面发挥独特作用，为新型城镇化建设提供大额、稳定、长期、可持续的低成本资金支持。”郑之杰说。

郑之杰给出的数据显示，截至2012年底，国开行城镇化贷款余额3.4万亿元，占同期人民币贷款余额的71%；同时不良贷款率0.3%，连续8年保持在1%以内。

 “我们的主业就是平台贷款，这些年同地方政府形成的良好关系与合作模式，是国开行最大的优势。”一位国开行西部分行人士对记者称，“过去几年的平台贷款调控对我们影响很大，中长期贷款很难放出去，迫切需要寻找新的路子，城镇化会是重要突破口。”

正如许多分析人士所担心的那样，地方政府和金融机构很可能借城镇化的概念，新瓶装旧酒，继续大搞平台贷款。一位不愿透露姓名的经济学者告诉记者：“所谓的新型城镇化方案，最终应该还是土地财政和房地产。”

 “新型城镇化，听起来似乎很美好，但是我们相信在政府主导的模式没有打破之前，土地城镇化的既有路径不会改变。”招商证券分析师谢亚轩今年初指出，新型城镇化到底是现有地方政府的救命稻草还是会成为压垮地方政府的最后一根稻草，还很难说。

年报显示，截至2012年末，国开行总资产达7.52万亿元，同比增长20.28%；以资产规模计算，稳居国内第五大银行。去年全年，该行实现净利润631亿元，同比增长38.38%。

相关阅读：新一轮城镇化规划正制定中 多地竞逐城市群指标

记者王卫国实习生温一冰新一轮城镇化规划正在制定中，而城市群作为未来城镇化发展的主体形态被赋予更多关注。南都记者此前获悉，未来城镇化将以建设世界级城市群为目标，全面提升东部三大城市群发展水平，并培育壮大17个区域性城市群。(见本报4月18日报道)而据媒体报道，由于多地争相希望将各自区域的城市群规划纳入国家城镇化的总体规划中，17个区域性城市群中的2个可能升级到与东部三大城市群平等地位。

地方为进入城镇群规划各显神通，而专家则认为，不恰当地用行政权力捏合城市群容易引发“城市病”。国家发改委下属研究机构提供的报告也指出，我国目前仍缺乏跨行政区的城市群合作协调机制。

城市群经济总量与人口总量不匹配是区域差距问题所在

其实早在“十一五”规划纲要就已经明确“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，十二五规划再次建议，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

目前我国已经形成了十个城市群，分别是京津冀、长三角、珠三角三个国家级城市群，以及七个已经形成一定规模的城市群，分别是辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、关中、川渝城市群。按照发改委的目标，下一步京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群将向世界级城市群发展，在更高层次参与国际合作和竞争，另外再打造哈长、呼包鄂榆、太原、宁夏沿黄、江淮、北部湾、黔中、滇中、兰西、乌昌石等10个区域性城市群。

上述已经形成的10个城市群并非全部集中于沿海，其中东部地区5个，东北地区1个，中部地区2个，西部地区2个。据统计，这十个城市群面积占全国960万平方公里的10%，人口占全国人口的39.44%，GDP占全国的67.68%。

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成分析指出，这十大城市群已经成为中国经济的十大支柱，说明发展经济不需要太大的地方，10%的面积承载超过2/3的经济总量。但十大城市群以2/3的全国经济总量只承载了全国1/3的人口，这是区域差距的问题所在。

肖金成建议，要实现区域协调发展，一个途径是产业转移；另一个途径是人口转移，目前城市群中的大城市人口压力已经很大，但中等城市和小城市还有很大的空间，十大城市群承载更多的人口将可以缩小区域之间的差距，“城镇化要解决人往哪里去，其实是人往城市群转移”。

国家发改委参与政策制定的相关负责人透露，下一步我国将把城市群发展作为引领区域发展的龙头，发挥其推动区域协调发展和国土空间均衡开发的重要作用。

多地城市群竞逐国家第四增长极

此前，东北、广西北部湾、成渝、中部、西北关中等地区均提出过中国第四增长极的提法，希望晋级国家级城市群，打造我国区域经济的第四增长极。而湖北、江西、湖南、安徽四省目前正在联合打造长江中游城市群，也希望争取国家发改委将其上升为国家战略。

记者从接近政策制定的人士处获悉，目前在国家城镇化规划制定过程中，多个省份都希望自己省份内的区域中心城市纳入城市群规划，已经纳入城市群规划的部分地区还希望晋升为国家级城市群，于是出现了多地竞逐城市群指标的现象。

业内人士分析预测，有的省份担心没有城市纳入城市群发展规划，今后在申请项目和经济发展中会受到冷落，于是最终的城镇化规划很有可能会顾及均衡性，城市群数目出现扩围，城市群布局相对均衡。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎日前撰文指出，目前，一些省、市纷纷以省会、地市为中心、提出要构建各种不同的城市群。应该指出，城市群也存在着发展质量的问题，简单依靠在规划图上画圈圈，以及不恰当地通过行政力量捏合的许多所谓的城市群，存在许多问题，将会演变成未来的“城市群病”，主要表现在：一是有的地方的城市群规划不切实际地夸大资源的向心集聚，规划的科学性较差。二是城市群内部缺乏沟通协调机制。三是存在着重经济、轻生态的问题。四是城市群人口承接的功能没有完全发挥。

肖金成分析指出，城市群应该是在特定的区域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境和交通条件，以一个或几个特大或大城市作为区域经济的核心，城市个体之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。以上条件不具备的区域就很难发展为城市群。

专家观点

部分城市因竞争而有意识构筑封闭体系

南都记者此前获得的国家发改委内部调研报告显示，我国跨行政区的城市群合作协调机制缺乏。报告指出，在现行城镇行政体制下，不存在行政隶属关系的城市区域之间存在着严重的行政分割现象，基于地方利益的考虑，各地城市政府之间存在着激烈的非合作博弈，使得各城市政府之间的横向合作关系受到严重阻碍。

部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，有意识地限制生产要素的跨行政区自由流动，制约了区域性的公平、有序与自由竞争的统一市场形成，更限制了城市群、城市圈、城市带的发育壮大。

在省辖区内的城市群合作协调方面，以长株潭城市群为例，尽管先后成立了“长株潭一体化办公室”、“长株潭党政领导联席会议制度”和“长株潭政府部门专题联席会议制度”等市际协调机制，但缺乏行政约束力，无法落实到具体的产业布局、社会管理、制度安排等领域。与此同时，尽管也成立了“长株潭办”、“两型办”等省级协调机构，均由于存在行政级别不高、缺乏必要的权威性与行政手段等问题，难以有效推动长株潭一体化较快发展。

对于跨省区的城市群合作协调而言，以长三角城市群为例，目前虽然已经建立了“长三角地区合作与发展联席会议”、“联席会议办公室”、“重点合作专题组”、“长三角地区城市经济合作组”等办事机构和协调机制，但这些协调机制均为非约束性，总体尚处于探索阶段。

有接近发改委的专家接受南都记者采访时透露，“行政壁垒看不见，但摸得着。”据介绍，中部某省要打造3+5城市群，有专家建议将邻省靠近该城市群的一个城市纳入规划范围改称3+6城市群，但该省在制定规划时并不接受这个建议。

城镇发展要从“以大管小”转向以大带小

对于促进城市群一体化发展，国家发改委下属研究机构提交的研究报告指出，现行城市行政区划管理体制使得各城市以邻为壑，生产要素难以实现跨行政区流动，公共基础设施呈碎片化状态，难以共建共享。

研究报告建议，要建立一个能够承担跨区域城市群协调职能的权威机构。跨省(区)区域的城市群由中央政府设立省际间城市群协调管理委员会，省(区)范围内的城市群由省级政府设立省内城市群协调管理委员会。这些机构主要在城市群的公共基础设施、土地规划、环境管理、经济发展等方面享有管辖权，而且还将逐步制定和实施统一的户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度和社会保障制度等地方性法规制度和政策标准。

此外，城镇发展要从“以大管小”转向以大带小，通过改革将公共资源和公共权力协调用于不同规模的城镇发展，大城市应打破行政壁垒，按照区域一体化和发展城市群的思路，将基础设施和公共服务不断向周边中小城市延伸，形成以大带小效应。

城市群并非解决未来我国城镇化问题的全部承载区域，研究指出，我国尚有约80%的国土面积在城市群之外。这些区域城市数量少，规模小，没有中心城市的辐射和带动，经济很难发展起来，居民也很难富裕起来。

目前提交给国家发改委的研究报告对此问题的解决思路是，在城市群以外地区培育区域性中心城市，将城市群之外的地级城市的大多数发展为区域性中心城市，一些城市数量少的地区，应将区位条件好，腹地比较大的县级市培育为区域性中心城市。据不完全统计，这类城市一共有150多座。

参与城镇化决策的发改委官员透露，对中小城市来说，要分类制定发展模式，一类是城市群内的中小城市，关键是要提高发展的质量，发展得好可以分散特大城市的疏导作用；第二类是城市群外的中小城市，要加以有序地发展，而不是摊大饼式地扩大。