11月12日，十八届三中全会闭幕的同一天，安徽省政府公开了该省在20个县市推行集体建设用地入市、允许宅基地流转和有偿退出的文件，引起各界广泛关注。农村问题学者指出，安徽此番农村综合改革试点，涉及农地入市、土地入股，具有制度变迁的价值，值得关注。

宅基地可跨村流转也可有偿退出

这份全名为《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》（下称《意见》）提出，该省20个试点市县范围内，将允许集体建设用地流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等。流转方式则包括出让、租赁、作价出资、转让等。

同时，《意见》还提出，坚持自愿、有偿的前提下，试点县市将建立宅基地退出补偿机制，允许农民通过流转方式使用其他村组集体的宅基地。而通过土地整治、“增减挂钩”腾出的建设用地指标，可有偿调剂使用，并建立集体建设用地储备制度。

这意味着，在试点区域内，农民宅基地可跨村流转。这也即意见所说“允许农民通过流转方式使用其他村组集体的宅基地”。该条款一度被网络媒体称为“宅基地可买卖”。11月14日，安徽省国土厅澄清称，该说法系误读，文件所言宅基地“可流转”并非“买卖”。

中国农村土地共分三类，一是集体所有、由农民承包经营的耕地，即所谓“承包地”；二是集体建设用地，所有权在集体，由集体经营，可有限制地交易；第三是农民的宅基地，其所有权在集体，但农民拥有无限期使用权。

目前，宅基地使用权已被《物权法》确定为用益物权，但依照《担保法》不允许抵押和买卖。农村问题专家、农业部政策法规司原司长郭书田告诉财新记者，此前，广东曾试行宅基地在镇域范围内流转。此次安徽省提出宅基地可“跨村流转”，具有一定的积极意义。

农村问题专家认为，建立宅基地退出机制很重要。这意味着，如果农民愿意退出宅基地，将获得合理补偿，有利于提升土地利用效率。但是，郭书田也强调，宅基地的退出，一定要尊重农民的意愿，不能强迫，必须让农民有着落，没有后顾之忧。

郭书田警告说，城市化是经济社会自然发展的结果，必须尊重农民意愿。对宅基地的流转，应防止强迫命令和简单粗暴的政策。过去，很多地方搞“农民集中上楼”，以政府意志强制推行，导致很多矛盾和冲突，影响社会稳定。

集体建设用地入市推行土地股份制

安徽省此次《意见》提出，在试点市县范围内，允许集体建设用地流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等，流转方式包括出让、租赁、作价出资、转让等。土地问题专家对此表示认可，并认为应该通过试点不断积累经验，向全省乃至全国推广。

《意见》还要求，要探索土地流转新机制。探索推进征地制度改革，制定集体建设用地使用权收益分配使用管理办法；同时，依法征收农民集体所有土地，应提高农民在土地增值收益中的分配比例，保障农民的土地权益。

目前，中国建设用地主要有两大类，一类是国有建设用地；一类是集体建设用地。这两类建设用地，权利是不平等的。前者可以自由交易，抵押融资，出租转让等；后者则不允许公开入市交易，只能在本村内使用，比如搞乡村工业等。这种“同地不同权”的制度久遭诟病。

刚刚闭幕的中共十八届三中全会公报再次强调，要“建立城乡统一的建设用地市场”。土地专家就认为，其核心要义还是实现“同地同权同价”，解决城乡土地市场人为分割的问题。也就是说，在符合规划的前提下，地方政府可以卖地，农民集体也应有权卖地。

据农村问题专家郭书田分析，此次三中全会很可能将允许农村集体建设用地抵押融资或转手交易。果如此，那就意味着，农村土地可不经政府征用而直接入市交易，这就打破政府对土地市场的高度垄断，通过城乡统一的建设用地市场，发现不同土地的市场价格。

安徽省此番改革试点，正是在农地入市的意义上值得关注。安徽省《意见》还提出，要积极探索发展土地股份合作社。此次三中全会公报又提出，要“赋予农民更多财产权利”。郭书田认为，这句话意义重大。

安徽省此次《意见》提出，要探索将土（林）地承包经营权、集体建设用地使用权作价入股，创建土地股份合作社。同时，该省还将制定和完善土地股份合作社章程、登记管理、经营管理、股权利益分配等制度，建立完善法人治理机制等。

郭书田认为，《物权法》规定，农地承包权是一种“用益物权”，即是财产权。就承包地而言，农民可依法选择把承包权转租出去，从而获取租金收入。另一块是股权，即通过土地股份合作社，搞土地入股，从土地的经营利润中获取分红。

过去，农民人均总收入中，财产性收入仅占百分之三；现在沿海省份的一些农民，财产性收入比例已超过了30%。而农民通过农地入市、土地入股，有望获得财产性收入，增加财产性收入。

“如果农民能通过宅基地流转、承包地入股获取财产性收入，到时候，中国农民将拥有双重身份。一个身份是农业从业者，通过农业获得经营性收入，另一身份则是有产者，通过土地资产获取收益。这对缩小城乡收入差距，很有意义。”郭书田强调。