地下管线多头监管乱局

作为粗放城市建设“有面子、没里子”的典型恶果，“11·22”事故根源在于我国城市地下管线在使用和监管上普遍存在多头使用、多头监管，及管线各部门与地方政府协调混乱

截至12月2日，“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故，共造成62人死亡。《瞭望》新闻周刊记者调查发现，由于我国城市地下管线在使用和监管上普遍存在多头使用和多头监管、管线各部门与地方政府协调难等问题，造成社会资源、行政资源浪费的同时，出现安全事故事后应急处理迟滞，部门推诿扯皮的现象。

根据媒体报道，在青岛输油管道爆炸后的3天时间内，全国其他省市发生多起地下管道泄漏、爆炸事故。11月23日，宁波一处在建工地的燃气管道被挖破；11月25日，襄阳施工挖破水管，两小时流失7000吨水；11月24日，浙江省温州市区煤气管道爆炸致3人受伤。

专家向本刊记者建议，“在加强地下管线基础设施建设的同时，还必须加快配套的制度建设，明确执法主体，依法进行管理，逐步形成权责分明的地下管线统一管理机制。”

隐患多、浪费多

据专家介绍，埋藏在城市地下的市政管线，包括供水管道、排水管(渠)道、电力线路、电讯线路、燃气管道、热力管道和石油管道等管线及其附属设施。

近年来，随着城镇化进程的推进、城市建设事业的发展，地下管线种类和数量也迅速增加，由于部分城市地下管网规划建设滞后、年久失修等，导致管线事故也迅速增加，其引发的爆炸、内涝、停水、停电等事故，威胁着周边居民的生命、生活以及当地的经济社会发展，暴露出城市地下管网的脆弱性。

近年来，北京、上海、广州、深圳、哈尔滨等城市都发生过路面塌陷。其中，广州市从2008年以来已发生过5次道路塌陷事故，哈尔滨曾在8天内出现7次路面塌陷，造成2人死亡2人受伤。

今年7月，在召开的全国城市道路塌陷灾害普查探测研讨会上，中国城市规划协会地下管线专业委员会专家李学义介绍，在我国发生的道路塌陷，大多数与地下管线密切相关，尤其是与供水、排水、热力、天然气管道有关。

管线管理部门各自为政，反复开挖马路，还造成了资源的巨大浪费。《江西省城市道路挖掘修复费用标准》显示，城市道路挖掘修复标准是：沥青路面每平方米410元，水泥路面每平方米240元，普通人行道板每平方米108元，单位排水管理涵接入城市排水管网每处8000～50000元，挖掘新、改、扩建城市道路3年内(含3年)或大修后的城市道路1年内的按本标准6倍收取……

接受本刊记者采访中，南昌市城乡规划局副局长徐静认为，当前主要面临城市扩张和地下管线建设不匹配的矛盾，“近年来，城市发展迅速，向外扩张，城市管线的建设几乎没有中断过。往往新区道路各种管线都预先铺设，而老城区的扩容、翻新却无法达到和新区同样的标准，导致地下空间拥挤不堪。”而且，一些管线先开挖建设，后补办审批手续，边建边补的事情时有发生。

建设、使用、监管多重混乱

专家指出，城市地下管线面临建设使用和监管的双重困境，因为管线的设计、施工、运营、维护、监管等权力分属于不同的管理部门，因缺乏或不遵守统一规划，道路被各部门反复开挖、管道维护各行其是，阻碍了统一的地下市政管道系统的形成。

例如，《江西省城市规划管理技术导则》指出，市政管线的埋设深度应根据外部荷载、管材强度及与其他管道交叉等因素确定；因客观因素限制无法满足上述规定时，由城市规划行政主管部门会同管线单位根据实际情况采取安全措施后，可适当减少其最小净距。

但在实践中，城市规划行政主管部门与管线单位的协调机制并不顺畅。“通信、电网、输油管道等强势部门属于上下条状管理，它们有自身的专项规划、涉及不同行业的标准规范、法律规范，地方协调起来较为困难。”江西省建设厅建设处副处长告诉本刊记者，“九龙治水”直接导致各部门各自为政，同一块道路反复被挖也就不足为奇。

据其介绍，目前城市地下管网建设涉及城建、电力、公安、广电等十多个部门，管线的建设、维护管理均由各单位自行负责。除各自为政造成的巨大资源浪费外，城市地下管线信息不详、道路无人统管，也是造成管线维护和管理毫无章法的原因。

“道路变更信息反馈迟滞，加之各部门无法共享各自管辖的地下管网信息，所以一个行业在施工时无意中破坏另一个行业地下管线的事故时有发生。”徐静说。根据中国城市规划协会地下管线专业委员会调查，全国大约有70%的城市地下管线没有基础性城建档案资料，地下管线家底不清的现状普遍存在。

从管道勘察、收集数据到最终建立地下管道信息系统需要大量的时间、资金支持。以南昌为例，2007年，南昌市通过整合多部门力量，对城区70余平方公里的范围开展普查试点工作，从勘探到系统试运行，前后耗时5年。

现行的地下管线管理体制，使得部门之间的扯皮、推诿之事难以避免。“一旦出现突发事件，那么，相互扯皮的局面则会制约事故应急处置的速度和效率。”专家认为，建立统一的协调机构统一规划、建设是目前的当务之急。

亟待立法明责

现阶段，全国乃至省一级都缺少有关城市地下管线管理的政策规定，造成市政相关部门对地下管线管理方面的权责不明。专家建议，政府应尽快出台地下管线综合建设法律法规，对管道规划、设计、施工、管理、维护等环节进行规范化管理。

“因为各自为政，部门间难以共享各自管辖的地下管网信息，谁也说不清每条道路下面到底有多少管线、在什么位置，这成为制约地下管网建设的瓶颈。”南昌市城乡规划局局长罗剑云告诉本刊记者，建立完善的地下管线数据库有利于减少危害发生。

“完善的信息数据库的建立，离不开各管线管理部门的配合。”徐静说，目前，各个管线专业管理部门拿出的工程竣工图、施工图和现状相比，信息丢失严重，若要建立一套完整的信息系统，就应建立统一的协调管理部门，整合政府资源，建立信息数据管理中心，做到资源共享。

不少专家推荐的“地下城市管道综合廊道”模式，也是住建部的重点推广技术，它将多种地下管线集聚其中，不仅可以解决城市道路反复挖埋的问题，还利于管线维护、突发事件处置。

“但是，地下管廊一次性投入巨大，建成后，管廊后期维护费用和租金昂贵的短板也让其难以普及，目前只有深圳、苏州、北京等发达城市有能力建设。”江西省住建厅城建处副处长李日龙认为，虽然其费用昂贵，但鉴于地下管廊在发达国家已经取得的良好效果，它仍然是解决地下管线问题的发展方向。

“除在硬件设施上下功夫外，还必须加快地下管线管理的制度建设，明确执法主体，依法进行管理。”李日龙建议，明确的地下管网管理体系须加强城市地下管线信息管理系统建设、信息共享机制等环节管理，逐步形成地下管线统一管理机制；摸清地下管线运行存在的结构性隐患，全面了解地下管线的运营维护状况和责任主体，清理、登记无主管线，确定管理责任主体。