中国农民世世代代有个梦想，就是变成一个城里人。
新中国成立后，从1953年开始实行农产品统购统销政策起，国家对农民实行了长达五十多年的制度性歧视政策，政府以史上最严格的户籍制度，用城市户口和农村户口两种户籍把全国人民分成了俨然不同的两类人群，同在一个蓝天下，他们得到的待遇却有天壤之别：城里人享受着政府给予的各种优厚待遇，包括安排工作、分配住房、子女上学、医疗保险等等；而农村人只有纳税、交粮、出劳工、服兵役等等义务，城里人的优惠政策农民一点也享受不上。广大农民梦寐以求的就是能有一个城市户口，年轻人“跳农门”是一生孜孜不倦的追求。但是，在政府实行城乡分割、出生地定终身的政策之下，严禁农民进城居住和工作，更不允许吃不饱饭的贫苦农民进城乞讨谋生。农民只能在二亩土地上修理地球，建设“穷社会主义”。因此，他们要实现这个当城里人的梦想真比登天还难！尤其在“文革”期间，这种政策可说演化到极致，把不听话的进城农民“用铁扫帚扫出城门”，造成了多少人间悲剧！
直到上世纪80年代，改革开放伊始，邓小平下令打开城门，有条件地允许农民进城打工，城乡分割的政策才逐渐有所松动。随着城里的民营企业和外资企业的不断发展壮大，需要的劳动力越来越多，于是形成了庞大的农民进城潮，出现了一个特殊的社会群体——农民工。据有关资料统计，2012年全国的农民工有2.63亿人。在中国贫困地区的农村，特别是富余劳动力较多的地方，几乎家家有男子进城打工，而农村女人守着家中一亩三分地，赡养老人、照顾孩子，还有相当多的空巢老人和学龄儿童留守农村，艰难度日。当前，在2.63亿农民工中，有一大部分人进城打工已逾二、三十年。随着年纪的增大和物价的不断飞涨，衣、食、住、行、读、生、老、医、病、死等等问题，越来越成为他们的心病。数亿农民工事实上沦为“二等国民”，其中相当一大部分沦为“城市贱民”，成为当今中国最突出、最尖锐的社会问题和社会矛盾之一。
党的十八大之后，新的中央领导集体已经认识到，当前中国发展不平衡的最大表现仍然是城乡差距，以及农民工融入城市难等二元结构问题，解决这一问题的根本战略是实行城镇化。世界经济发展的历史经验证明，城镇化能够有效地缩小城乡和地区发展差距，激活社会发展内生动力，促进经济社会发展，提高人民生活水平和社会公共服务质量。因此，2013年的中央一号文件明确指出：“要有序推进农业转移人口市民化。把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务。加快改革户籍制度，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。加强农民工职业培训、社会保障、权益保护，推动农民工平等享有劳动报酬、子女教育、公共卫生、计划生育、住房租购、文化服务等基本权益，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。新一届中央政府成立以来，新任总理李克强更是高密度提及城镇化，并强调要把改革红利更多地落在百姓身上。李克强说，“建保障房有利于抑制房价过快上涨，防止抬高城镇化门槛，这样农民变巿民才有希望”。在中国，新型城市化道路是一种全面的社会经济转型，不只是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。2013年6月26日，《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》出炉，第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径：全面放开小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，同时，努力实现义务教育、就业服务、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇人口。同时提出“有效保障城镇常住人口的合理住房需求”的目标。由此看来，城镇化为农民变市民展示了希望的曙光。
社会保障是实现农民市民化的关键点和突破口。有效覆盖农民工的社会保障体系不仅有利于解决农民工进入城市生活的后顾之忧，使他们在城市稳定下来，也有利于实现农民工市民化的其他配套措施的推进。有人提出，解决农民工社会保障问题，要先从比较容易改革又关乎农民工切身利益的方面开始，当前来看，即户籍、医疗、教育和住房。依笔者之见，放开户籍固然重要，但仅仅有一个城市户口是既不能当饭吃又不能当房住的(公安部门规定，在城镇落户的前提条件是拥有稳定的工作、经济收入和在城里有门牌号码的固定住所，不然户口往哪里落啊？)。因此，有稳定的职业和“能居”(暂且不提“宜居”)的住房才是首当其冲的两件大事，而住房则是头等大事，也是最不易解决的问题。在城里买房对绝大多数农民工来说是天方夜谭，住房成本占据农民工城市生活开支的很大比例，买房无望、租房难、住房贵是农民工最不满意的地方。有学者算了一笔账，如果在北京买一套100平米、300万元的商品房(现在又涨到400万了吧？)，按农户人均3亩地、年均每亩纯收入400元计算，并且假设年年风调雨顺，农民要攒够300万需要2500年，就是说要从春秋时代开始攒钱至今才能攒够一套房钱。这位先生调侃说，一个住房难题把中国的农民工一脚踢回到奴隶社会。当然，这种算法显然有些极端，但农民工(也有相当多的市民)买不起房却是千真万确的事实。究竟住房怎么样解决？国务院文件提出的办法是“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，这显然是非常原则的规定，细则何时出台尚需等待。还有人说就是要通过租赁房、工业园区和企业农民工宿舍、保障性住房以及商品房等多层次的住房供应体系多渠道地解决农民工的居住问题。这事说起来容易做起来难，究竟有何妙招，二亿六千万农民工将拭目以待，期望住房福祉降临的那一天早日到来。“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山！”我们相信，1252年前，唐朝伟大爱国诗人杜甫的这个梦想，进入21世纪的伟大时代应该能够实现。
其实，农民市民化涉及的核心是成本负担问题。据国务院发展研究中心《农民工市民化的成本测算》课题报告核算，推动城镇化，一个农民工市民化的成本为8万元；而另有人核算的的成本是20万元，相差甚大。在国发中心的测算中，政府部门的投入主要是提供各项公共服务的支出，例如提供城市公共基础设施和各种社会保障的费用；根据基本公共服务的内容，主要包括六项成本，即：农民工随迁子女教育成本；医疗保障成本；养老保险成本；民政部门的其他社会保障支出；社会管理费用；保障性住房支出。还指出，满足农民工的居住需求，是实现市民化的重要条件，由于农民工收入水平较低，有必要为其中的低收入者提供一定的保障性住房。或者说，在房子问题上，他们可以和当地市民一起，共同享受当地的住房政策，而非将户籍作为门槛，将农民工排斥在城市之外。该报告提出的农民工市民化的标准是：农民工市民化是指农民工在实现职业转变的基础上，获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利，能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融，能够享受到没有歧视、没有差别、也没有特别照顾的基本公共服务待遇，而政府部门需要提供各项公共服务的支出。这是高水平的城镇化。一般来说，在农民市民化过程中，农民个人、企业和政府都需要一定的投入。按理说，最低层次的社会保障要强调政府责任和政府负担主要成本，高层次的社会保障要强化个人和企业责任。但无论8万元(显然偏低)还是20万元的转移成本(假定现有2.63亿农民工中有2亿人实现转移，如果不计物价和房价的上涨，每人20万元的转移成本，总数就是40万亿元，而且只少不多)，这一巨大的开支究竟由谁来承担现在还没有方向。目前地方政府由于养活的“吃财政饭”的人过多，加之公务开支居高不下，因而普遍财政吃紧，有的地方正常的运转都有困难，对社会保障支出的水平不可能很高。有人提出，目前较为可行的方法是实施梯度的社会保障政策，在城乡和区域社会保障转移接续的基础上，按照“低水平，广覆盖”要求，整合各项社会保障项目，实施针对所有进城人员的最低社会保障及在此基础上可选择的保障制度。由此看来，目前实行的城镇化只能是“低标准、瓜菜代”的城镇化，而高水平的城镇化仍然是一个可望不可即的梦想而已。
农民的市民化是大势所趋，也是让人民群众共享改革发展成果的重要途径。积极稳妥地推进城镇化建设，对促进工业化、信息化、农业现代化同步发展、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要的牵引作用。它的重要意义无需多讲。农民市民化是一个过程，其实质是农民享有的公共服务和社会权利均等化的过程，也就是使全体公民进入一个平等工作和生活的公平社会。城镇化过程中要系统考虑农民的各种问题，其中关键要做好农民转为市民的各项制度安排。在农民向中心镇和县(市)城集中转移过程中，对农村富余劳动力的就业安排、农村宅基地的使用、农房拆迁改造、土地使用权市场化流转机制和公共服务等问题，切实完善和落实相关政策和配套解决方案，解决农民的后顾之忧。
那么，能不能用农民现有的承包地和宅基地换社会保障呢？近日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在接受央视访谈时指出：很多地方宅基地换房，承包地换社保。农民的住宅是合法的财产权益，而社会保障是应该政府提供的公共服务，在哪个国家、在哪个地方可以跟老百姓讲，你要获得我的公共服务，你就要拿你自己的财产来换？没有过这种事情。所以这是在制造新的不平衡。这是迄今为止我们看到的、对“宅基地换住房、土地换社保”大声说“不”的最高级别官员。对陈锡文的讲话，我们是否可以理解为农民市民化的公共服务应该全由政府承担？由此我们提出疑问：此前，各地方官员都热衷于“宅基地换住房、承包地换社保”，这是农民变市民的必由之路吗？为何某些地方政府如此热衷于这样的“城镇化”？如此城镇化，广大农民能真正受益吗？这一系列问题都还没有给出明确、正确答案。
综上所述，农民市民化、推进城镇化的难点表面表现在社会保障尤其是住房保障上，而实质是钱的问题，就是那么巨量的资金从哪里来的问题。当然，我们对城镇化也不必过于悲观。我个人认为，有两条出路可供考虑：
一是认真落实“双反哺”政策，以反哺的钱推进城镇化。应该让各级党政官员和全国人民知道，过去政府通过实行工农产品剪刀差的政策，通过实行城乡二元化的政策，使农民被动地为我国的工业化和现代化做出过巨大的贡献甚至牺牲。改革开放后进城的农民工，同样做出了伟大的贡献和付出，城市里那些林立的高楼大厦，遍布全国的高速公路、高速铁路等等，哪一个不是农民工修起来的？在企业打工的农民工，以微薄的薪水为代价，为企业老板和国家税收做出过多少贡献？农民工在其中付出了多少剩余价值？国家富了，企业老板富了，而农民工却连一个能够避风雨的“窝”都没有，这显然太失公平。这些情况说明，政府过去是愧待过农民的。因此，前几年政府就提出过“工业反哺农业，城市反哺农村”的口号和政策，这是完全正确的。所谓“反哺”，说好听就是报恩，说难听一点就是赎过，把过去愧待农民的过错赎回来。但光有口号不行，要工业企业老板、城市居民自己去“反哺”既不可能也不现实，必须由政府做出制度安排，就是调整国民收入分配格局，把国民收入的更多部分向农业、农民和农村倾斜，继续加强农业基础，同时把“反哺”的钱用于农民市民化，推进城镇化。
二是实行土地改革，把房地产开发中的土地溢价收入投向城镇化。土地既是农民最基本的生产资料，又是最最主要的资产，尽管现在法律规定土地属于国有或农村集体所有，而事实上在房地产开发中，地方政府在经营土地，也就是政府在经营农民的生产资料和资产。政府从农民手中低价征用土地，然后以拍卖的方式高价出卖给开发商，从中获取超额的垄断利润，这种巨大的利益诱惑，极大地鼓动了地方政府的卖地冲动；房地产高速涨价使地方政府收获了丰厚的土地出让金以及与房地产相关的税费，由此形成了特殊的“土地财政”。目前，地方政府对“土地财政”的依赖已经达到了历史新高。2012年全国土地出让金的收入2.69万亿元，“土地财政”占全国财政收入的比重达到31%；占地方财政收入的比例高达42.1%；另外，2012年房地产“五税”(包括房产税、土地增值税、契税、土地使用税、印花税等)总收入为10128亿元。正是因为地价高成为推高房价的主要因素之一。但是，农民除了得到一个“失地农民”的名号外，没有从高地价中得到任何好处，这是极其不合理的。(例如：最近兰州新区通过拍卖，54亩地卖出1.1亿元，平均每亩207万元，农民所得不知多少？榆中县三角城对征地农民每亩只补偿7万元！)因此，现行土地制度和“土地财政”必须改革，从而使农民享有土地所有权和土地收益权。如果土地所有权问题一时难以解决，现行的土地拍卖政策也不易改变，那么首先应解决土地财政问题，就是说，能不能从地方政府出卖土地的溢价收入中拿出一部分(比如50%)用于城镇化建设？这样，全国每年至少能有1.5万亿以上的资金可以用于城镇化建设。这样做，实际上是把理应由农民获得的土地收入的一部分归还给农村和农业，在道理上是说得通的。(作者为甘肃省政府研究室原副主任，甘肃省农业经济学会原会长，现为甘肃省民营经济研究会常务副会长兼专家委员会主任，甘肃省区域经济与社会发展研究会副会长，甘肃省老科技工作者协会农业分会顾问) |
