《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》（以下简称《条例》）于2014年4月24日经汕头市第十三届人大常委会第二十三次会议通过，自2014年6月1日起施行。《条例》的颁布实施，是我市充分发挥特区立法权优势的一次重要立法实践，对于推动小公园开埠区的保护和建设，促进城市建设和历史文化的协调发展，具有十分重要的现实意义。

  1、制定《条例》的主要背景是什么？

  汕头市金平区小公园开埠区，以其独特的建筑风格、街道特色和曾经浓郁的商业氛围，成为汕头“百年商埠”个性魅力的载体，也是汕头重要的地方文化遗产。尤其是老街所独有的潮式骑楼，既体现出独特的西洋风格，又彰显出浓厚的文化底蕴，成为这座“百载商埠”不可替代的地标性建筑群，也是海内外潮汕人的精神家园。但目前汕头小公园片区的建筑物倒塌毁坏现象严重，亟需进行改造和保护。随着汕头市旧城改造工作的开展，小公园开埠区的保护存在许多突出问题，如诸多具有文物价值的骑楼破坏严重，有些甚至已处于年久失修、岌岌可危的状态而被列为危房，一些深层次矛盾和问题的解决，仅仅依靠现行政策也难以应对。近年来，要求出台专门地方性法规加以保护的呼声越来越高，这既是保护文化遗产的客观需要，也是维系海内外潮人乡土情结的内在要求。因此，为了加强对历史文化街区的整体性保护，做好历史文化资源的保护工作，充分运用特区立法权，制定《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》是十分迫切和必要的。《条例》是由市人大代表联名提出议案，并列为大会一号议案交市政府办理。市委、市人大、市政府高度重视，多次开会研究，积极推进议案的落实。《条例》经常委会会议三次审议，并于2014年4月24日经常委会第二十三次会议审议通过。《条例》的实施将为加强小公园开埠区的保护和管理，推进区内建筑物的合理利用，激活街区活力，促进城市建设和历史文化的协调发展起到积极作用。

  2、《条例》规定了哪些主要内容？

  《条例》共4章59条。第一章总则，规定了立法目的、适用范围、基本原则、管理体制、保护资金的设立及其使用范围和表彰奖励措施。第二章保护和利用，规定了开埠区保护规划的编制和要求、确定开埠区历史建筑应具备的条件、历史建筑保护名录的编制、公布和调整程序、开埠区保护范围内建设活动的要求、开埠区保护范围内建筑的预先保护措施以及保育活化开埠区等。第三章维护和修缮，规定了如何确定开埠区历史建筑保护责任人、保护责任书的签订及其送达程序、日常维护修缮的标准、修缮责任落实的情形、危房拆除和危房租赁关系的解除、开埠区内房屋的征收和收购、代管人在房屋征收或者收购中的权利和义务。第四章法律责任，对各种违法行为和有关行政管理部门及其工作人员违法行为设置了相应的处罚。第五章附则，明确了条例的参照适用及施行日期，并授权市政府可以根据本条例制定配套措施。

  3、《条例》对开埠区的保护范围是如何规定的？

  《条例》借鉴外地的先进经验，从汕头的实际出发，对开埠区的保护范围作了相应规定。一是明确适用范围。《条例》规定小公园开埠区历史文化风貌和历史建筑的保护适用本条例，并对小公园开埠区的地域范围进行了明确界定。二是明确开埠区的具体保护范围。《条例》规定开埠区的具体范围根据开埠区保护规划确定后，由市人民政府向社会公布，并要求金平区人民政府应当在开埠区主要出入口设立保护标志。三是规定特区范围内其他历史文化风貌和历史建筑的立法保护。《条例》在附则中规定特区范围内其他反映开埠期历史文化风貌和历史建筑的保护，参照本条例执行。

  4、《条例》对管理体制作了哪些规定？

  开埠区保护工作涉及市、区两级政府以及规划、文物、房产、住建等多个相关部门，行政管理关系复杂且条块交错，综合协调难度较大，既需要明确市、区两级政府在开埠区保护方面的职责，又必须要求相关部门各司其职。对此，《条例》分别作了相应规定：一是市人民政府的职责。《条例》规定市人民政府负责研究、决定开埠区历史文化风貌和历史建筑保护、利用和管理等工作中的重大问题，组织、协调开埠区历史文化风貌和历史建筑保护工作的实施；二是区一级人民政府的职责。《条例》规定金平区人民政府负责开埠区历史文化风貌和历史建筑的日常保护管理工作；三是相关部门的职责。《条例》明确市城乡规划行政管理部门对开埠区负有规划管理的职责，市文化行政管理部门对开埠区历史建筑负有保护管理的职责，并明确了协管部门的职责，从而建立健全了开埠区保护的管理体制。

  5、《条例》是如何鼓励单位个人参与开埠区保护工作的？

  《条例》鼓励采取政府主导、市场运作的方式，对开埠区历史文化风貌和历史建筑进行保护和利用，对区内其他建（构）筑物和配套设施进行更新升级改造。一是对承担建设任务单位的政策扶持。《条例》规定金平区人民政府确定的承担更新改造任务的建设单位，由市人民政府和金平区人民政府给予政策扶持。鼓励单位和个人以投资、捐赠、提供志愿服务等形式参与开埠区的保护工作。二是建立表彰奖励制度。《条例》规定市人民政府和金平区人民政府对在开埠区历史文化风貌和历史建筑保护工作中做出突出成绩的单位和个人给予表彰奖励。三是鼓励历史建筑物的出售、捐赠和对外开放。《条例》规定市人民政府应当制定相关政策，鼓励历史建筑的产权人将历史建筑出售或者捐赠给国家。具备开放条件的国有不可移动文物或者历史建筑应当对社会公众开放；具备开放条件的其他建筑，在征得产权人或者代管人同意后，可以设立游览标志，开放游览。同时，鼓励在开埠区举办具有潮汕民俗风情特色的各类传统文化活动。

  6、《条例》对开埠内历史建筑是如何确定的？

  《条例》明确规定，开埠区内建成五十年以上并具有下列条件之一的建（构）筑物，可以确定为历史建筑。包括：建筑样式、施工工艺和工程技术具有建筑艺术特色和科学研究价值；反映潮汕地域建筑文化特点；著名建筑师的代表作品；具有代表性的作坊、商铺、酒楼、旅社、戏院、厂房和仓库等；其他具有历史文化意义的建（构）筑物。另外，建成不满五十年，但具有特别的历史、科学、艺术和人文价值或者具有重要纪念意义、教育意义的建（构）筑物，也可以确定为历史建筑。

  7、《条例》如何规范开埠区内的建设活动？

  《条例》对开埠区内的建设活动，分别不同情况进行了明确规定。一是对在开埠区内从事各项活动的要求。《条例》明确要求在开埠区内从事的各项活动应当符合保护规划的要求，不得损害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史文化风貌构成破坏性影响，不得占用保护规划确定保留的园林绿地、道路等。二是对在核心保护范围内从事建设活动的要求。《条例》规定在保护规划确定的核心保护范围内进行建设活动的，不得进行与保护无关的建设活动，但新建、改建、扩建必要的基础设施和公益性公共服务设施除外；不得擅自改变街区空间格局和原有的建筑立面、色彩；因保护需要，对现有建（构）筑物进行改建、扩建的，应当保持或者恢复其历史文化风貌；对现有道路进行改建、扩建时，应当保持或者恢复其原有的道路格局和景观特征；不得新建工业企业，现有妨碍开埠区保护的工业企业应当有计划迁移。三是对建设控制地带内从事建设活动的要求。《条例》规定在保护规划确定的建设控制地带内的建设活动，新建、扩建、改建建筑应当在高度、体量、色彩等方面与历史文化风貌相协调；扩建、改建道路不得破坏历史文化风貌；也不得新建对环境有污染的工业企业，现有对环境有污染的工业企业应当有计划迁移。除外，要求在开埠区内对建筑、住宅区、路、街、巷等进行改建时，应当使用原地名；对体现潮汕历史、文化的地名应当予以保护。

  8、《条例》对于预先保护措施有何创新规定？

  为有效保护好开埠区历史文化风貌和历史建筑，《条例》对开埠区保护范围内建筑的预先保护措施作了明确规定，要求建设单位在开埠区建设活动中发现可能有保护价值的建筑时，应当暂时停止拆除或者施工，采取临时保护措施，并立即向市城乡规划行政管理部门报告；市城乡规划行政管理部门接到报告后，应当及时组织有关部门进行评估论证；经评估论证具有保护价值的，建设单位或者建筑所有人、使用人应当采取先予保护的措施，再按照本条例规定申报历史建筑；经评估论证不具有保护价值的，市城乡规划行政管理部门应当通知有关单位或者个人恢复建设活动；建设单位及时采取有效保护措施并报告的，市人民政府应当对其停工损失给予补偿。同时，为保障相关预先保护措施规定能够得到有效落实，《条例》还对未按规定采取预先保护措施的建设单位规定了相应的处罚措施，从而充实完善了对小公园开埠区历史建筑的有效保护。

  9、《条例》对开埠区内建（构）筑物的保护责任人是如何确定的？

  开埠区内建（构）筑物的日常维护和利用，都离不开保护责任主体的确定。一定意义上说，保护责任人的确定是开埠区保护中的一个核心问题。开埠区内建（构）筑物的产权情况极其复杂，有华侨信托房产、代管落实华侨政策后业主未认领的侨房和公房，以及解放后因历史原因转为政府管理但随时可能落实政策归还原产权人的私有房屋、产权不明的房屋等情形，《条例》根据不同情况，对各类责任人分别予以确定，并作出了有针对性的规定：一是规定开埠区内建（构）筑物的产权人是该建（构）筑物的保护责任人；产权人下落不明的，代管人是保护责任人；没有代管人的，使用人是保护责任人。二是规定开埠区内建筑物转让、出租的，受让人、承租人是该建筑物的保护责任人。三是规定由市房产主管部门管理的房屋，市房产主管部门为代管人，承担保护责任。四是规定历史上由产权人自行管理的房屋，产权人死亡且合法继承人尚未全部确定或者合法继承人全部确定但对承担保护责任有分歧的，由金平区人民政府会同市房产行政管理部门在其合法继承人或者原代理人中确定代管人，并承担保护责任。五是对产权人下落不明又没有代管人和使用人且原代理人尚未出现，经市房产主管部门公告三十日后产权人或者原代理人仍未出现；产权不明，且经市房产主管部门公告三十日后仍未有人主张权利；以及产权人死亡且合法继承人均未出现，经市房产主管部门公告三十日后合法继承人仍未出现这三种特殊情况，规定可以在采取证据保全措施后暂时由金平区人民政府予以代管并确定保护责任人。

  10、《条例》对建筑物维护修缮的规定有何亮点？

  开埠区的保护和利用，面临着开埠区内众多建筑物的维护、修缮问题，特别是关于修缮责任落实的问题，考虑到开埠区内建筑物的修缮可能存在政府负责的情形，也存在私房产权人负责的情形，因此，《条例》作了相应的规定：一是保护责任人应负的维护、修缮职责。《条例》规定开埠区内建（构）筑物的保护责任人负有按照保护规划的要求对建（构）筑物进行维护、修缮的义务，同时为了激励保护责任人履行这一义务，规定政府对保护责任人主动维护、修缮予以资金资助的激励措施。规定在征得保护责任人同意后，金平区人民政府可以代为维护、修缮。二是对无维护、修缮能力情形的规定。《条例》规定保护责任人无维护、修缮能力的，金平区人民政府可以通过收购、置换产权、承租以及协商代为保护等方式予以维护、修缮。三是对不承担维护、修缮责任的规定。《条例》规定保护责任人有维护、修缮能力而不维护、修缮的，金平区人民政府应当责令其限期履行维护、修缮等保护责任。保护责任人逾期不履行维护、修缮等保护责任且建（构）筑物有损毁危险的，金平区人民政府可以代为抢救性修缮。

  11、《条例》如何规定开埠区内危房的拆除和危房租赁关系的解除？

  在开埠区危房管理中，立法既要考虑历史文化保护，还要考虑房屋安全、物权保护等因素。为此，《条例》对危房的拆除和危房租赁关系的解除予以规定。一是对危房拆除的规定。根据《中华人民共和国循环经济促进法》的有关规定，《条例》明确为了公共利益需要，对开埠区内因不可抗力或者年久失修、超出合理使用寿命且有毁损危险的建（构）筑物，可以由金平区人民政府依照法定程序予以拆除，但属于历史建筑的，应当经专家委员会评审认定不具备保留价值后，方可决定拆除。二是对危房租赁关系解除的规定。鉴于开埠区内的很多房屋存在租赁法律关系，且不少出租的房屋又是危房。根据《广东省城镇房屋租赁条例》第六条第（五）项关于房屋不符合安全标准的，不得出租的规定，《条例》要求开埠区内的房屋经房屋安全鉴定机构鉴定为危险房屋且不能维修使用的，不得出租；已经出租的，应当终止租赁关系，承租人应当付清租金并及时迁出。

  12、《条例》对开埠区内房屋征收或者收购是如何规定的？

  从开埠区建筑物管理的现状看，有不少建筑物由代管人管理，但为保护和利用开埠区，更好推动小公园的保护和建设，需要对开埠区内的房屋进行征收或者收购。一是明确了房屋征收或者收购的主体。《条例》规定对为保护和利用开埠区，确需对开埠区内的房屋进行征收或者收购的，规定由房屋征收部门或者建设单位依法组织实施；属国有、集体资产的，则应当依法评估，可以由金平区人民政府确定的承担更新改造任务的建设单位按照市场评估价协议收购。二是明确代管人在房屋征收或者收购中的权利和义务。《条例》规定代管人代管的房屋被征收或者收购的，代管人具有要求使用人腾退房屋以及办理征收补偿或者收购手续的权利，代管人选择房屋产权调换的，代管人负有管理房屋和将房屋退还合法产权人的义务；代管人选择货币补偿的，补偿款由金平区人民政府设置专户储存并直接退还合法产权人。这些具有可操作性的细化规定，为房屋的征收或者收购提供了明确的法律依据。

——《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》解读  汕头市人大常委会法工委